贾生元:我国规划环评问题分析及完善建议

实践证明,规划环境影响评价( 以下简称“规划环评”) 是从决策源头保护生态和控制污染的重要抓手,是优化经济发展、促进社会和谐进步、建设生态文明的重要手段。2015 年1月1日起实施的《中华人民共和国环境保护法》第十四条规定,“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见”; 而第十九条则规定,“编制有关开发利用规划,建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价”,且该条第二款规定“未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施”。可见,进行规划环评具有充分的法律依据。因此,当前应充分研究、总结国内外关于规划环评的研究成果,理解和掌握规划环评的特性,着力解决我国规划环评存在的问题,提高规划环评的工作水平。

1 规划环评的特性

1. 1 指导性

规划的特性决定了规划环评的功能在于其宏观指导性,也决定了规划环评必须深入论证规划总体布局和重点项目选址的环境合理性,并根据评价结果提出优化意见或建议,落实环境准入。因此,规划环评的根本属性是其指导性,也是其重要功能。同时,这一指导性功能特性决定了规划环评必须具有前瞻性、客观性和实用性。前瞻性,要求其具有全面、长远的预见性,对规划实施可能造成的不良影响的预测评价要准确; 客观性,就是要实事求是,符合国内实际情况并符合国际形势和潮流; 实用性,就是要真正能够发挥指导作用,力戒“假、大、空”等虚无的评价,如果不实用、不切合实际,就不可能具有指导性。

1. 2 多样性

规划类别众多,规划时段、范围各异,即使同一地区同一类型的规划在不同社会经济发展水平、不同形势下也各不相同。此外,不同类型的规划或不同部门编制的规划,其内容或技术水平、质量也存在一定差别。因此,规划是千差万别的,且各具不同特性。多种多样的规划决定了规划环评不可能是同一层次或一致水平,规划的多样性也决定了规划环评必然是多样化的。规划环评既要抓住共性的内容,更要体现不同规划的环境影响特性,突出重点。

1. 3 不确定性

不确定性是规划本身及其实施过程的一个明显特点。因为规划只是编制部门综合各方面情况描绘的一个“蓝图”,随着形势等各种“情况”的变化,规划会有所调整、变化,且规划实施有一个比较长的过程,在实施过程中也会发生改变。不变的规划基本上是不存在的,因此规划环评必然存在不确定性。根据《规划环境影响评价技术导则总纲》( HJ 130—2014) ( 以下简称《总纲》) ,规划的不确定性是指规划编制及实施过程中可能导致环境影响预测结果和评价结论发生变化的因素。主要来源于两个方面: 一是规划方案本身在某些内容上不全面、不具体或不明确; 二是规划编制时设定的某些资源环境基础条件,在规划实施过程中发生的能够预期的变化。

1. 4 累积性

规划的实施是一个“过程”,而且涉及众多开发建设项目而非单一项目,其对环境的影响具有累积性,这也决定其环境影响评价必须充分重视累积性。累积性主要考虑各规划项目实施过程中在时间、空间上累加产生的影响。

1. 5 综合性

综合性主要是指规划实施所产生的多因素环境影响,不是单一的,而是涉及诸多方面的综合性影响。即使一般的工业园规划环评,其环境影响也不仅仅是某一类污染物的影响,而往往是多污染物的综合影响,而且不仅是点源影响,也可能存在面源影响,以及生态影响,甚至环境风险影响; 不仅影响空气质量,还会影响水环境质量( 地表水、地下水) 、土壤、噪声等。当然,除自然因素的环境影响外,还涉及经济、社会等诸多方面的影响。这是因为规划及规划的实施,其内涵和外延是十分广泛的。在规划环评实际工作中,往往是需要考虑规划的环境、社会、经济及其互相交织的影响,甚至人体健康影响( 如涉及重金属污染的工业园区规划) 、环境风险( 如石油化工园区规划) 等,而规划环评中的“公众参与”在进行中往往脱离不开与社会、经济的关系,是规划环评体现其社会、经济影响的方式之一。

1. 6 广阔性

由于规划的多样性,而各类规划均是在一定区域的规划,即使是宏观的战略规划或今后可能开展的政策环评,也是有实施区域的,不存在无区域的规划。既然是有区域的规划,其环境影响评价就是有范围的,这个范围可能很大、很广阔,需要根据规划的情况及所在区域、周边相关区域的环境情况而定。

1. 7 长期性

规划环评时段的长期性由规划本身的时段确定。很多规划短则近期3 年、5年,近中期10年、15年,长远期20年、30年甚至更长,这就要求规划环评同规划的时间长度保持一致,否则就与规划不匹配。

2 当前规划环评存在的问题及原因

2. 1 实施程度不够

《规划环境影响评价条例》( 以下简称《条例》)颁布实施以来,在环境保护部的大力推动下,全国各地逐步加强了规划环评工作,但由于种种原因,在一些地区和行业仍未能有效实施,存在一系列问题。其中实施程度不够是很突出的一个方面,有的规划在编制之初或编制过程中没有考虑环境影响问题,更不可能进行专门的环境影响评价工作,导致大量规划未经环评就被批准或颁布、实施,即目前规划环评的执行率还比较低。其主要原因是规划编制与审查、审批机制还沿用无环评环节的旧程序,没有根据规划环评予以理顺; 再者,地方政府及相关部门重视程度不够,特别是规划审批机关还没有意识到规划环评的重要性。

2. 2 指导性不足

规划环评的重点工作是根据环境敏感性与脆弱性等特性及其环境功能与保护要求,以及资源环境承载力等规划实施的环境制约因素,通过深入论证规划总体空间布局和重点项目选址的环境合理性,提出优化规划的意见或建议,落实环境准入。因此,规划环评必须突出其指导性这一根本属性及其重要功能。对建设项目的指导作用不足是当前规划环评的突出问题。其主要原因如下:

( 1) 目前,很多规划环评报告其评价技术思路和出发点与《条例》的规定不一致或有很大出入,一定程度上背离了《条例》,即过分着眼于规划中的一个个具体项目,而未从区域、流域、海域大尺度、全局和战略高度进行评价;

( 2) 《条例》规定的篇章、说明、报告书三种规划环评的形式,前两种基本没有实施,大多数以报告书的形式去评价;

( 3) 包含的内容过分复杂,使规划环评的指导性明显下降。

规划环评报告对规划的具体项目指导作用差,既有前述评价技术路线的主观原因,也有规划不确定性和可变性方面的客观原因。因为在规划实施过程中,其不确定性和可变性是客观存在的,而很多规划环评没有充分考虑这种不确定性和可变性,一味按设计的规划去进行影响评价,必然导致其指导作用差,甚至没有指导作用。

2. 3 跟踪评价不及时

尽管《条例》提出针对规划变化的跟踪评价,但其及时性往往跟不上规划实施的时间( 机) 迫切性,跟踪评价在时间及技术等方面的问题使其作用的发挥差强人意。根据《总纲》,跟踪评价是指规划编制机关在规划的实施过程中,对规划已经和正在造成的环境影响进行监测、分析和评价的过程,用以检验规划环评的准确性以及不良环境影响减缓措施的有效性,并根据评价结果,采取减缓不良环境影响的改进措施,或者对正在实施的规划方案进行修订,甚至终止其实施。这是应对规划不确定性的有效手段之一。但是,如何实施“跟踪”却未能从导则上进行具体规定,导致实际难以操作。目前,仅仅针对规划变更,一般以补充环境影响评价来弥补,但由于规划的变更有时间、程度和内容上的差异,究竟多大、多少变更应该补做环评,并未有明确的规定。

2. 4 技术审查体系不健全

规划环评报告作为一个技术报告,进行技术审查是十分必要的。规划环评的特性,特别是宏观指导性决定了其必须具有实用性,也就决定了规划环评的技术审查不同于科研成果的评审,即并不要求规划环评报告本身具有多么高深的理论,也并不要求其有多么突出或独特的创新。目前,由于全国各地规划环评分级分类审查不清,技术审查体系不健全,技术审查存在一定的随意性。例如,在专家组成上不能做到体现“管理+ 技术”、“行业+ 专业”、“地区内+ 地区外”的专家构成。尽管规划环评与开发建设项目环评有比较密切的联系,但毕竟是两类不同的环评,且不同类型的规划其环境影响的特点也各不相同,加之规划的深度不同,如果用开发建设项目环评的审查体系来审查规划环评,就很容易产生与规划不匹配的问题。因此,一些地方沿用开发建设项目的审查体系来进行规划环评审查,显然是不合适的。

2. 5 报告编制问题突出

(1) 规划分析不到位

当前规划分析存在的一个重要问题是过分偏重于规划的协调性分析,而轻视了对环境影响因素的分析,导致规划分析不到位。规划分析,其实质是识别规划的环境影响因素,即规划实施可能对环境造成的影响的性质、类型、途径、程度等,包括对资源环境承载能力的影响、累积影响、次生影响等,特别是明确规划实施是否涉及应该受到严格保护而禁止开发的环境敏感区,进而确定规划实施的主要环境制约因素,明确规划环评的主要内容和重点,从而有针对性地进行深入评价。

(2) 不确定性分析与评价不足

规划本来就是人们对近期、中期或远期发展方向或模式的一种设想、预想,其实施过程很难或很少与最初规划的设想完全一致,是会发生变化的,包括规划的开发建设项目的类型、数量、地点、规模、工艺等。规划环评工作如果不重视规划的这种不确定性,必然使其失去指导性。不确定性决定了规划要考虑不同“情景”,规划环评也应分不同情景进行评价。目前,尽管规划环评在报告中设有不确定性分析专节或专章,但大多数考虑不够全面,对规划不确定性的理解不够深入,针对规划不确定性方面考虑的并不多或评价不足,而且提不出具体的要求和措施。究其原因,一是长期的项目环评思路还没有调整过来,编写人员和审查专家常以建设项目环评的思路和方法去审查规划环评; 二是由于规划环评起步较晚,与相关学科的结合还不够密切,在一定程度上表现为缺乏相关学科的理论支持。

(3) 评价范围与深度不匹配

按照《总纲》一致性评价原则,规划环评应与规划的内容与深度相匹配,但匹配到何种程度却不好掌控。问题主要表现在现状调查与评价方面。由于一些规划涉及的区域面积广、范围大、环境复杂,特别是生态现状中的野生动植物及其生境状态难以在短时间内调查清楚,技术难度大,耗时长。其实,规划的尺度与深度决定了其评价范围的大小,而大尺度往往会导致现状调查与评价深度的不足。根据《条例》,需考虑区域、流域、海域的整体性影响,即需要从较大尺度范围进行评价。但对于区域、流域、海域究竟选择多大,目前相关规范并无明确规定。《总纲》只是给出了确定评价范围的原则,并无具体数量要求,实际操作起来困难较大。这就需要今后的相关行业或区域规划技术导则来明确,当然也需要评价技术人员根据实际情况进行专业判断。

(4) 资源环境承载力评价不深入

关于资源环境承载力评价,目前有很多不同说法,如生态承载力、环境承载力、土地承载力、水资源承载力、资源承载力、能源承载力、资源环境承载力等。实际上资源也是环境,环境也是资源,生态、土地与水既是资源也是环境。不同说法只是学术上不同角度的看法,侧重点不同,还不至于在规划环评中产生不良作用或影响。因此,承载力评价,并不在概念或说法上,关键是在实质内容上。尽管规划编制部门在编制规划时必然会考虑到当地资源环境承载力,但一般不会或较少在规划内容中予以说明,或分析不全面、不深入、不具体。因此,规划环评的一个重要内容就是分析区域能否承载规划的实施,通常是资源环境承载力分析。目前的情景分析法、类比分析法、供需平衡分析法、生态足迹法、系统动力学法、生态机理法、生产力法、综合评价法等方法,其适用规划类型、范围、适用性与有效性等均有争议,有必要进行适用性的验证评估研究。

(5) 累积影响评价不成熟

根据《总纲》,规划环评必须关注累积环境影响,这是由规划本身因素所决定的。规划实施的过程就是其环境影响的累积过程,同时也需要考虑规划区域内其他规划或重点建设项目与本规划实施产生的累积影响。但是,目前关于累积影响理论与评价技术方法还不够成熟,导致很多规划环评报告在累积影响评价方面只是简要分析而不够全面和深入,甚至有些规划环评无累积环境影响评价内容。

(6) 对于间接环境影响不重视

间接环境影响( 也称次生环境影响) 是指由于规划的实施所引发的规划内容之外的相关开发建设活动而产生的环境影响。这是规划实施引发的问题,规划环评理应考虑。如某市拟在城郊规划建设一处航空港区,但周边地区随之就会开发建设物流园区、房地产开发小区等。虽然间接环境影响也会加剧累积环境影响,但与累积环境影响的不同之处在于,累积环境影响是已知的相关方影响的累积,而间接环境影响却是规划时未考虑到的。规划实施可能引起的其他相关开发建设活动是难以准确预测或预料的,是不确定的,这也是规划环评中间接环境影响的难点。间接环境影响未予高度重视的原因,主要是由于技术方面的问题。一是编写人员技术路线方面的问题,评价所站的高度不够,预见能力较差; 二是规划区之外的区域发展是不同步或随机的,甚至是没有规划的,难以准确预料。

3 规划环评的完善建议

3. 1 健全规划环评制度

在拟修订的《中华人民共和国环境影响评价法》中,应进一步完善规划环评要求。严格规划环评的执行机制,加大不执行或不落实规划环评的惩罚力度,建立有效的规划环评与项目环评联动机制,是有效发挥规划环评指导作用的重要一步。虽然有专家较早就提出建立规划环评与项目环评联动机制,有关部门也组织进行过相关研讨,但一直未形成一套公认的、有效的联动机制,当然也并未在法规上予以确认[9]。环境保护部应尽快制定“规划环境影响评价的管理名录”,明确各级环境保护部门组织审查规划环评的目录。

3. 2 加强规划环评管理

首先做好部门协调工作,落实《条例》中关于规划环评在规划审查和审批程序的地位,突出规划环评的重要性,形成有序的规划审批程序与机制,才能进一步提高规划环评的实施程度,全面推进规划环评工作,明确未进行规划环评的规划不得通过审批。其次,环境保护部除应尽快制定颁布“规划环境影响评价管理名录”之外,还应加强规划环评实施情况的监督、检查( 包括跟踪评价) ,对应进行规划环境影响评价却未进行,或未实施规划环评却审批了规划的部门应依法追究相关部门和人员的责任。

3. 3 深化相关理论研究

环境保护作为我国的一项基本国策,而且在当今环境问题日益严重、加强环境保护呼声不断高涨、环境法制建设逐步增强的形势下,我国至今却还没有建立一所环境保护全日制高等院校,而且一些高等院校的环境科学或环境工程专业在环境影响评价方面教学甚少,规划环评的理论研究明显不足( 建设项目环评也是如此) ,甚至一些与环境影响评价有关的基本概念、学术含义上还存在模糊不清的问题,也未形成完善的规划环境影响评价理论体系。因此,有必要在我国高等院校尽快建立健全环境影响评价学科体系,进行深入的理论研究,培养环境影响评价人才。同时加强科研院所有关规划及建设项目环境影响评价理论与实践的科学研究,加大科研投入,设立相关课题进行深入研究。

3. 4 提高规划环评技术水平

提高规划环评的技术水平,目的是增强其实用性和指导性。因此,规划环评的思路需要创新开拓,既可以吸收项目环评的有益成果,也要开拓不同于项目环评而体现规划环评特性的评价思路与技术方法。规划的多样性,必然要求规划环评也应具有针对性和适用性。规划环评适用、有效的技术方法还不多,不足以支撑要求越来越严格的规划环评实际工作的需要。因此,需要研究、开发更为实用的规划环评技术方法,科学评价规划实施对环境造成的不利、不可逆、累积影响。

随着科学技术的进步与发展,一些新技术、新方法在规划环评及项目环评方面将得到广泛应用。例如,根据当前科技发展情况来看,以动漫、微电影的形式全面展示规划实施的过程与效果,给人以逼真的感受是今后某些类型的规划环评( 更适宜开发建设项目环评) 的必然发展趋势。这在技术上已不成问题,只是应用时间早晚的问题。其优势是更容易为大众所接受,显著增加公众参与的效果,也必将为专家所认同。这种方式不仅可直观地将规划的蓝图展示给公众,作为规划环评,更重要的是将环境影响及拟采取的环保措施,以及采取环保措施后可能取得的效果展示给公众,让公众去认知、理解,以便于公众明白地表态。

3. 5 完善规划环评技术规范

除《总纲》外,还应考虑研究制定土地开发、区域、流域、海域或相关行业的规划环境影响评价技术导则,在突出行业特点的同时,更应特别突出规划环评的宏观指导性。考虑到规划实施的不确定性,规划环评既要与相应的建设项目有效衔接和联动,又要避免与其建设项目环评没必要的重复,忌将规划环评等同于项目环评,理清二者的区别; 提出跟踪评价的情形和时限要求,完善跟踪评价的内容,保障跟踪评价能够及时实施。

3. 6 建立规划环评技术审查体系

规划环评需要建立自已的技术审查体系。应以《总纲》为基础,研究制定不同行业的规划环评技术导则,并组建规划环评专家库。专家来源不应仅限于高校和科研院所从事环评研究的专家,更应注重来自环评单位、在一线工作、有较高理论水平和实际经验的专家,力争使审查既有高度的前瞻性和针对性,又有很强的指导性和适用性。技术审查应由主管审查的行政部门( 各级环境保护行政主管部门) 委托第三方( 各地环境工程评估中心或其他中介组织) 依规组织专家独立进行。规划环评行政主管部门应督促第三方建立健全审查专家库和技术审查体系,如果说行政审查可侧重于管理,则技术审查应立足于专业,应该实行“管理+ 技术”、“行业+ 专业”、“地区内+ 地区外”的专家审查机制,并坚持客观、公正和实事求是的原则,依法依规进行技术审查,同时还应有完善的考核、奖惩机制。

为提高规划环评技术报告编制质量和水平,技术审查不应仅关注报告选用的模式、计算方法和相关论证,还应对专题设置以及报告的逻辑性、条理性、印刷、装订、图件、表格、计量单位、标点符号及错别字等的规范性予以关注,纳入审查、考核体系,以促使技术人员形成严谨、认真的工作态度和工作作风。

4 结语

规划环评具有十分重要的意义,有着与建设项目环评所不同的特性,包括宏观指导性、多样性、不确定性、累积性与综合性等。要使这些特性得到有效发挥,需要克服当前规划环评中存在的一系列问题,健全规划环评管理体制和机制,加强相关理论和技术研究,完善相关技术规范,建立技术审查体系,提高规划环评报告的编制质量。

(全文刊登于《环境影响评价》2015年05期)

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